La caja de Pandora abierta por Panorama sobre los bancos apenas fue la punta del iceberg

Como bien reza la máxima jurídica, «a confesión de parte, relevo de pruebas». Y precisamente eso es lo que ha ocurrido. Lo que el Grupo de Medios Panorama apenas vislumbró al abrir la «Caja de Pandora Bancaria» era solo la punta de un gigantesco iceberg. En un giro que lo dice todo tras detenernos a analizar lo que expresa la propia Superintendencia de Bancos (SB), que puso sobre la mesa la Circular CSB-REG-202400008, emitida el 31 de mayo del pasado año.

Este documento, pese a su aparente modestia jerárquica, no es una simple actualización técnica; es, en esencia, la admisión pública de que el sistema financiero dominicano ha convivido con prácticas, irregulares que han movido una cifra espeluznante: más de 100 mil millones de pesos en fondos que han permanecido al margen del control legítimo de sus dueños.

Durante años, el sistema bancario dominicano funcionó como un laberinto silencioso. Al periódico Panorama exponerlo en el reportaje “Herencias bloqueadas”, nos dimos cuenta de una serie de irregularidades, basadas en la tradición y la discrecionalidad, que han afectado directamente a miles de familias, y que, hasta hace poco, permanecían camufladas entre tecnicismos y el elocuente silencio institucional. Pero la circular citada, es un «instructivo» para la aplicación del reglamento sobre cuentas inactivas y abandonadas emitido hace más de una década, no solo actualiza criterios técnicos, en realidad, constituye una especie de confesión institucional: por primera vez se reconoce, desde el propio órgano supervisor, que el sistema financiero ha manejado bajo un marco difuso miles de millones de pesos pertenecientes a lo que ahora se amplía bajo el término de «cuentas restringidas». Esto abarca un universo complejo: cuentas inactivas, abandonadas, sí, pero también aquellas embargadas, de clientes fallecidos, en garantía o cualquier otro estado que limite el acceso legítimo de sus titulares o herederos.

Hace unos días le pedimos una entrevista al superintendente de Bancos, Alejandro Fernández W., quien muy amablemente, nos pidió que no sea un encuentro directo, sino que le enviemos las preguntas por WhatsApp, a lo que accedimos y lo que debieron ser unas aclaraciones, se convirtió en una especie de documento de relaciones públicas, donde muchas de las inquietudes no fueron respondidas. En una consulta interna como Grupo de Medios Panorama, sopesamos la opción de refutar públicamente, punto por punto, las respuestas ofrecidas por el superintendente, pero decidimos no hacerlo porque analizando esta última circular, encontramos todas las respuestas a las preguntas formuladas.

Un documento de menor jerarquía pero de confesiones mayores

Aunque una circular como esta se encuentra por debajo de una ley o de una resolución de la Junta Monetaria en la jerarquía normativa, su valor real no reside en su rango legal, sino en su contenido devastador. Y es ahí donde este documento se convierte en una pieza clave para entender la magnitud del problema y el enorme precedente que enfrenta a un sistema que ha sido tolerado por mucho tiempo. Esta resolución choca de frente con prácticas bancarias irregulares que no son incidentes aislados, sino que se han arraigado como parte de una cultura que ha permitido el movimiento de más de 100 mil millones de pesos de cuentas restringidas sin la supervisión adecuada.

De forma técnica y con una prosa burocrática y confusa para el público común, que disimula la gravedad del asunto, el documento instruye a las entidades financieras a identificar, clasificar, revertir cargos, trasladar, notificar y finalmente transferir al Estado los fondos de cuentas que, por más de 10 años, han permanecido sin movimientos. El término «cuentas inactivas o abandonadas» se utiliza como el paraguas para un fenómeno mucho más complejo, que la propia circular amplía y reconoce:

 Cuentas inactivas: aquellas que no han tenido retiros o depósitos durante tres años, contados desde la apertura o la última transacción, con algunas excepciones como títulos con renovación automática o depósitos restringidos.

 Cuentas abandonadas: las cuentas inactivas que, además, no han tenido actos de administración o disposición por diez años.

 Depósitos del público restringidos: la circular define esto como saldos de captación de recursos del público que, generando intereses, se encuentran inactivos, o cuyos fondos han sido embargados, o están afectados en garantías a favor de la EIF, o cuyos titulares han fallecido, o que por alguna otra razón, como lavado de activos, están restringidos.

Esta última definición es crucial y confirma la amplitud del problema. Las «cuentas restringidas» son un cajón de sastre donde caben todas las situaciones que impiden el acceso normal a los fondos.

La circular no usa adjetivos grandilocuentes, pero sus instrucciones hablan por sí solas y son una verdadera confesión de parte:

 Revocar comisiones aplicadas: «En caso de que la entidad haya efectuado deducciones, deberá proceder a la reversión inmediata de los fondos deducidos por estos conceptos». Esto confirma que se estaban cobrando cargos indebidos.

 Manejo de embargos: la circular detalla cómo las EIF deben verificar el monto del instrumento de captación y separar el doble del valor de la deuda en caso de embargo retentivo, y cómo deben reclasificar contablemente los montos embargados o inmovilizados. Si los fondos ya estaban inactivos o abandonados al momento del embargo, deben permanecer con esa condición, pero segregados contablemente. Además, si los fondos ya fueron transferidos al Banco Central al recibir un embargo, la entidad debe indicar que el acto sea entregado a dicho organismo. Todo esto sugiere que el manejo previo de estas situaciones era un desorden total.

 Entrega a herederos: La necesidad de contar con «procedimientos para el manejo y reclamo de fondos de las cuentas inactivas y/o abandonadas de personas fallecidas» evidencia que este proceso era ineficiente o inexistente.

 Seguimiento y transferencia de fondos al Banco Central: La instrucción de identificar y clasificar las cuentas, y de transferir los saldos al Banco Central a partir de los seis meses de su publicación en el periódico, valida la hipótesis de que no había un protocolo claro ni obligatorio para salvaguardar los derechos de los titulares o sus sucesores. La transferencia al Estado, luego de los plazos establecidos, ha sido más la excepción que la regla. Un ejemplo es que el Banco Central no pública estos listados desde el 2015.

Ubicación jurídica: un intento de ordenar el caos

La circular CSB-REG-202400008, como bien se sabe, no tiene el poder de alterar lo establecido por la Ley Monetaria y Financiera ni por las resoluciones de la Junta Monetaria. Pero dentro del marco técnico que le corresponde, busca ordenar un sistema que (como ahora admite, aunque sea entre líneas), funcionaba sin controles eficaces.

El documento rescata requerimientos operativos para las entidades de intermediación financiera y otras bajo supervisión, requiriéndole presentar reportes semestrales detallados a la Superintendencia de Bancos y al Banco Central, con nombres, montos, fechas de última transacción, y justificaciones del estado de las cuentas. Si bien esta obligación debió existir desde hace años, el hecho de que ahora se formalice deja claro que los reportes que se presentaban carecían de estandarización y transparencia, impedía saber con certeza dónde están los fondos y cómo han sido administrados.

También establece que las entidades deben publicar listas semestrales en sus portales web y en periódicos de circulación nacional, que incluyan las cuentas inactivas con más de diez años. Sin embargo, un punto débil es que la circular no define mecanismos de sanción ante el incumplimiento de estas nuevas directrices, ni garantiza reparaciones directas a quienes no recibieron información a tiempo, dejando esa puerta abierta a interpretaciones futuras.

“Este programa tiene su historia”

Pero este caos no siempre fue así, la Circular SB No. 009/09, titulada “Instructivo para la Aplicación del Reglamento sobre Cuentas Inactivas y/o Abandonadas”, fue el intento más riguroso que ha tenido el país para controlar técnicamente este tipo de fondos. Emitida en 2009, imponía formatos contables específicos, cronogramas de reporte y mecanismos claros de supervisión. Sin embargo, perdió fuerza tres años después cuando la Junta Monetaria aprobó en 2012 una nueva resolución más complaciente, sin esquemas operativos ni estándares de reporte. Ese cambio dejó al instructivo en un limbo jurídico, y las entidades financieras, naturalmente, se alinearon con la norma más cómoda.

A partir de entonces, el sistema bancario operó con mayor discrecionalidad. Durante más de una década no existió un marco técnico actualizado que regulara con firmeza el manejo de estas cuentas, y en ese vacío creció una práctica bancaria más poderosa que cualquier norma. La Circular CSB-REG-202400008, emitida doce años después, intenta retomar el control sobre una cultura que se impuso por falta de controles, no por ley.

Qué admite realmente esta circular?

Más allá de lo técnico, lo que esta circular admite entre líneas es mucho más grave y, desde una perspectiva económica y de gobernanza, es una revelación contundente:

 Retención silenciosa de capital: El sistema bancario ha retenido durante años, e incluso décadas, capital de personas fallecidas sin hacer esfuerzos suficientes y documentados por ubicar a sus herederos. Esto implica un uso de capital ajeno sin costo financiero para las entidades.

 Comisiones Ilegítimas: Se han aplicado comisiones a fondos inactivos que ahora deben ser devueltas o canceladas retroactivamente. Esto representa una forma de ingreso que no estaba respaldada por una contraprestación de servicio efectiva al titular.

 Flexibilidad discrecional: Las cuentas embargadas, inactivas o abandonadas eran tratadas con una flexibilidad discrecional que, en la práctica, favorecía el manejo interno de los fondos por parte de las entidades financieras, sin un procedimiento coherente entre las instituciones.

 Ausencia de protocolo: Al no existir una norma tan precisa como esta, no había un protocolo claro ni obligatorio para salvaguardar los derechos de los titulares o sus sucesores, dejando un vacío legal que las entidades podían explotar.

 Transferencia estatal como excepción: La transferencia de fondos al Estado, luego de los plazos legales, ha sido más la excepción que la regla, lo que significa que un vasto volumen de dinero ha permanecido en los balances bancarios mucho más allá de lo debido.

En suma, lo que esta circular intenta ordenar es un sistema que ha manejado, sin claridad normativa y con una terrible falta de transparencia, decenas de miles de millones de pesos en fondos restringidos.

El intento (tardío) de cerrar la caja

A la Superintendencia de Bancos hay que reconocerle el mérito de haber decidido, aunque tarde, poner orden en este caos normativo. La circular no es perfecta, pero marca un antes y un después. Su lenguaje técnico no debe engañar: lo que se está regulando aquí es una cultura bancaria que, por años, aprovechó la muerte, la desconexión o la desinformación de los usuarios para administrar recursos que no le pertenecían.

El documento no solo se aplica a bancos, sino también a asociaciones de ahorros y préstamos, cooperativas, y otras entidades bajo su supervisión. Y amplía el concepto de «cuenta restringida» mucho más allá de lo que el público entendía, abarcando explícitamente las cuentas inactivas, abandonadas, y aquellas bajo embargo, oposición o inmovilización.

Ahora bien, publicar listas y ordenar reportes es apenas el comienzo. El verdadero desafío será lograr que este nuevo marco se esté cumpliendo, (aunque en realidad no nos consta) se audite con rigor, y, sobre todo, se repare el daño causado a miles de familias que, quizás por desconocimiento, dejaron sus ahorros en el limbo. Porque si bien es cierto que esta circular no borra el pasado, al menos lo documenta. Y eso, en un sistema acostumbrado a esconder su historia, ya es un paso, aunque lamentablemente tardío, de importancia mayúscula.

Principales cambios instructivos por las EIF en la versión final de la circular de la Superintendencia de Bancos del 2024

1. Título y estructura

 Antes: «Instructivo sobre cuentas inactivas y abandonadas»

 Ahora: «Instructivo para la aplicación del reglamento sobre cuentas inactivas y abandonadas en las EIF»

Esto deja claro que la norma se subordina a lo que ya está en el reglamento y, además, la adapta a las necesidades prácticas de las entidades financieras (EIF), lo que refuerza su control sobre la interpretación de la regulación.

2. Suspensión de comisiones

Artículo afectado: Artículo III, último párrafo

Versión inicial (2023):

No se aplicarán cargos, comisiones y otras deducciones sobre cuentas inactivas. En caso de que, por error u omisión, hayan sido aplicadas, se deberá proceder a la restitución inmediata de los fondos del cliente incluyendo los intereses generados, sin perjuicio de la aplicación de la sanción que le corresponda a la EIF.

Versión final (2024):

No se aplicarán cargos, comisiones y otras deducciones sobre cuentas inactivas. En caso de que la entidad haya efectuado deducciones, deberá proceder a la reversión inmediata de los fondos deducidos por estos conceptos, sin perjuicio de la aplicación de la sanción que le corresponda a la EIF.

Institución proponente: ABA (Asociación de Bancos Múltiples)

Análisis de Panorama:

Aunque ambas versiones prohíben aplicar cargos sobre cuentas inactivas, la versión inicial limitaba toda excepción a casos de error u omisión, lo que implicaba que cualquier deducción debía ser consecuencia de una falla humana y, por tanto, exigía una reparación plena incluyendo intereses. En la versión final, se elimina esta condición específica de error u omisión, dejando la puerta abierta a deducciones injustificadas no necesariamente accidentales. Además, se suprime la obligación de pagar intereses, reduciendo así el alcance de la protección al cliente y beneficiando directamente a las EIF al limitar su responsabilidad económica.

3. Ampliación del poder de las EIF sobre fondos bloqueados

Artículo afectado: Artículo V, primer párrafo

Versión original (2023):

La versión del borrador trataba de manera diferenciada y específica los casos de embargo, oposición judicial o cualquier otra inmovilización. Requería que las entidades financieras actuaran según lo indicado por la autoridad judicial o el marco legal aplicable para cada caso.

Versión final (2024):

La nueva versión agrupa todas las restricciones (incluidos embargos, oposiciones, y cualquier forma de inmovilización) en una categoría general, y permite que la propia entidad financiera realice una clasificación interna de estos fondos. No exige detallar el origen legal ni separar claramente los distintos tipos de bloqueo de fondos.

Institución proponente: Entidades de intermediación financiera con funciones fiduciarias o bancarias

Análisis de Panorama:

Este cambio fortalece el control operativo de las entidades financieras sobre fondos bloqueados. Ya no se limita el tratamiento de estos casos a lo que digan las órdenes judiciales específicas. Las EIF pueden decidir internamente cómo clasificar e inmovilizar fondos, lo que incrementa la discrecionalidad del sistema bancario y disminuye la transparencia ante los clientes, herederos o autoridades externas. Aunque esto facilita los procesos internos de los bancos, representa un riesgo para los derechos patrimoniales de los ciudadanos, especialmente cuando se trata de herencias, litigios o reclamaciones legales complejas.

4. Inclusión del nombre y dirección del titular en los reportes

Artículo afectado: Inclusión

Versión inicial (2023):

No se mencionaba la dirección del titular o dueño de la cuenta. La estructura del anexo no exigía detallar esta información personal para la remisión de cuentas abandonadas.

Versión final (2024):

En el indicado reporte se deberá incluir el nombre y la última dirección conocida del titular o el dueño de la cuenta, así como cualquier otra información que sea requerida por la Superintendencia de Bancos.

Institución proponente: Entidades financieras (EIF) con interés en control de datos.

Análisis de Panorama:

Aunque parece un avance en materia de transparencia, esta modificación también representa un desplazamiento de responsabilidades. Ahora las entidades financieras pueden escudarse en la desactualización de los datos para justificar la no localización del cliente y, por tanto, retrasar la entrega de fondos al Banco Central. No se establece ningún mecanismo obligatorio de verificación o actualización por parte de las entidades, lo que debilita el propósito original de proteger al titular o sus herederos. Se amplía el poder de las EIF para gestionar información sensible, pero sin imponerles nuevas cargas reales de cumplimiento.