Reportaje

Procesos de excepción aumentan a vapor y se convierten en regla de las contrataciones públicas

Presentamos las principales instituciones y empresas que manejaron altos montos económicos en procesos de excepción en 2023

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En la actualidad existe una tendencia preocupante en el área de Compras y Contrataciones y es la preponderancia del crecimiento de las compras por excepción, en comparación con las licitaciones y comparaciones de precios.

Al revisar la memoria institucional de la Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP) del año 2023, vemos que de los RD$183,386 millones de pesos tranzados en el portal electrónico, más de un 35% fueron adjudicados bajo esta modalidad, estamos hablando de un monto que supera los RD$ 51,000 millones de pesos.

Si lo comparamos con las informaciones establecidas en sus memorias de los años 2021 y 2022, vemos que según se aprecia, los porcentajes para esa modalidad apenas llegaban a un 11 % y a un 25 %, respectivamente, lo que supone una tendencia de crecimiento conforme van pasando los años.

La Ley 340-06 de Compras y Contrataciones Públicas y su nuevo reglamento de aplicación 416-23, establecen las normas que rigen las compras y contrataciones del Estado dominicano, en las mismas se definen los procesos regulares de licitaciones y aquellos que pueden ser tratados de manera excepcional. Estas excepciones se detallan en el artículo 6 y 46 de las mencionadas disposiciones y abarcan diversas posibilidades:

Las de seguridad o emergencia nacional, las compras y contrataciones de bienes o servicios con exclusividad; las que, por situaciones de urgencia no permitan la realización de otro procedimiento de selección en tiempo oportuno; las de proveedor único; las de obras científicas, técnicas, artísticas o restauración de monumentos históricos; las de construcción, instalación o adquisición de oficinas para el servicio exterior; las que se dan por contratos rescindidos; las destinadas a promover el desarrollo de las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYMES) y la contratación de publicidad a través de medios de comunicación social.

Aunque se establecen procedimientos para los casos de excepción, como la declaración mediante decreto del Poder Ejecutivo, en los casos de emergencia, o la resolución motivada de la máxima autoridad ejecutiva de la institución, en caso de urgencia, la falta de detalles específicos sobre cómo se llevan a cabo estas acciones podría generar ambigüedad y dejar espacio para interpretaciones sueltas.

Cada una de estas excepciones tiene implicaciones específicas y debe ser aplicada de manera transparente y justificada según las circunstancias particulares de cada caso, la Dirección de Compras y Contrataciones Públicas ha establecido un manual para llevar estos procesos, sin embargo, su uso excesivo o indebido puede desmejorar la integridad y la eficiencia de los procesos de adquisición pública. Por lo tanto, es fundamental que las instituciones públicas ejerzan un examen riguroso y apliquen criterios claros al decidir utilizar estas excepciones.

En el presente reportaje nos referiremos a algunas de ellas y de cómo las mismas han sido distorsionadas en la práctica reciente.

La abusada emergencia nacional

Se refiere a circunstancias de fuerza mayor que generan amenazas inminentes o daños a la población o a la infraestructura del país, como temblores de tierra, tormentas, inundaciones, sequías, conflictos internos o ataques externos. En estas situaciones, se pueden tomar medidas excepcionales para adquirir rápidamente los bienes y servicios necesarios para hacer frente a la emergencia.

No podemos negar que ante estas circunstancias se justifica la necesidad de un abordaje diferenciado, al tratarse de situaciones que ponen en riesgo la vida o la salud de las personas o los bienes comunes y es vital que se actúe de forma expedita y sin mayores formalidades.

Encuesta Panorama-Statu Quo

La declaración de emergencia debe emanar de un decreto del Poder Ejecutivo y allí se establecen cuales son las instituciones que pueden licitar mediante esta excepción, en procura de mitigar el daño existente, sin embargo, al no establecerse los bienes o servicios que se pueden contratar, hemos visto casos donde se hace un mal uso de esta disposición para asumir algo ajeno al espíritu del proceso.

Un caso que nos ha llamado la atención es el proceso MIVHED 2022-00013 del Ministerio de la Vivienda, Hábitat y Edificaciones (MIVHED), relativo a la adquisición de materiales y herramientas para reparación de viviendas en el Distrito Nacional y Santo Domingo a raíz de las lluvias del 4 de noviembre del 2022. 

Muchas empresas fueron adjudicadas mediante diferentes lotes que se suponían iban a resolver una situación de emergencia y en un caso en particular, se firma un contrato de seis meses con la empresa Caribbean Food Supply, (sí, food en inglés significa comida por lo que no entendemos el porqué está licitando en otro rubro) por 243 millones 866 mil pesos en el mes de enero del 2023, por suplir una gran cantidad de bienes que fueron almacenados y luego se le concede una extensión del plazo mediante una adenda y todavía en el mes de diciembre, es decir todavía al año, se siguen girando libramientos a dicho proveedor.

Toda declaración de emergencia se supone que debe tener un carácter de intervención rápida, pero sobre todo de provisionalidad. Hacer uso de esta declaración para extender una contratación desnaturaliza su fin y puede dar lugar a prácticas irregulares.

Para el presidente del Instituto Dominicano para las Compras y Contrataciones Públicas (INDOCOP), Rhadames Alfonso de Jesús, toda declaración de excepción debe tener un carácter de temporalidad, para que exista un control adecuado.

Palacio Nacional

En cuanto a si se deberían regular los bienes y servicios que se contratan en las situaciones de emergencia esta fue su respuesta: «Somos de opinión que esta Ley debe ser general, de manera que pueda brindar flexibilidad para abordar una variedad de situaciones sin necesidad de actualizar constantemente la legislación”, precisó.

Según la última reglamentación estatuye que los comités de compras constituidos por cada institución son los órganos competentes para la organización, gestión y ejecución de los procedimientos de excepción, pudiendo ser estos colegiados en un pool de instituciones para una mejor fiscalización.

En resumen, no necesariamente una ley debe emitir cosas específicas, pero la especificidad o generalidad de una ley que regule los casos de excepción dependerá de diversos factores, incluyendo la naturaleza de la emergencia a abordar.»

Las urgencias fabricadas

Estas son situaciones imprevistas y concretas que requieren acciones inmediatas y no permiten la aplicación de los procedimientos habituales de selección establecidos en la Ley. Pueden surgir eventos repentinos que afecten la operatividad de una institución pública y requieran la adquisición urgente de bienes o servicios para su resolución.

En otros casos, es común ver como práctica la negligencia programada de los responsables de los procesos y de los mismos titulares de las entidades contratantes, para que luego, alegando una situación de «urgencia», se acojan a la justificación emitida por la máxima autoridad y resuelvan, por la vía expedita, un proceso de compra que debió hacerse por los mecanismos correspondientes. No hay forma alguna de identificar si ese descuido fue hecho a propósito o no, si no tenemos un responsable externo con la suficiente autoridad como para cuestionar «la falta de planificación» planificada, valga la redundancia.

Si quiere el lector tener alguna prueba de lo expresado aquí solo tiene que ver lo ocurrido con el Ministerio de Educación y la creación del Sistema Nacional de Movilidad Escolar, el cual fue oficializado el 24 de octubre de 2022 mediante un decreto presidencial. Desde esa fecha se hicieron 3 convocatorias a compras de autobuses mediante subasta inversa con resultados previsibles: fracaso total.

Este lamentable desenlace fue el fruto de una mala planificación y se tuvo que optar por rentar autobuses mediante procesos de excepción cuyos costos representan miles de millones de pesos para el Estado. Esa falta de previsión hizo que se rente lo que se puede comprar casi al mismo precio.

Instituciones con mayores montos económicos adjudicados en procesos de excepción en 2023:

1-Instituto Nacional de Bienestar Estudiantil (INABIE) RD$ 12,879,604,484

2-Ministerio de Educación (MINERD) RD$ 6,879,112,509

3-Programa de Medicamentos Esenciales (PROMESE) RD$ 3,787,327,049

4-Ministerio de la Vivienda, Hábitat y Edificaciones (MIVHED) RD$ 1,579,178, OO6

5-Empresa Distribuidora de Electricidad del Sur (EDESUR) RD$ 1,382,263,327

6-Instituto Dominicano de Aviación Civil (IDAC) RD$ 1,369,864, 975

7-Corporación del Acueducto y Alcantarillado de Santo Domingo (CAASD) RD$ 1,240,433,000

8-Servicio Nacional de Salud (SNS) RD$ 1,215,945,662

9-Ministerio de Agricultura RD$ 1,214,766,063

10-Dirección de Servicios de Atención a Emergencias Extra Hospitalarias (DAEH) RD$ 985,500,924

Rescisión de contratos, ¿pero si no hay pagos a tiempo?

Se refiere a la terminación anticipada de contratos cuya finalización no exceda el 40% del monto total del proyecto, obra o servicio. Esta excepción permite a la entidad contratante finalizar un contrato y realizar una nueva contratación para concluir el proyecto, siempre y cuando no se requiera más del 40% del presupuesto total y se justifique adecuadamente la rescisión.

Todos sabemos que en nuestro país es común el retraso en cualquier obra o servicio por la lentitud en los pagos o porque las cubicaciones no han sido hechas a tiempo. Esto da como resultado el incumplimiento de lo acordado o simplemente el contratista se ve ahogado por los intereses del capital que tuvo que asumir en calidad de préstamo.

Varias han sido las denuncias de proveedores a quienes le han impuesto la obligatoriedad de tener que optar por el abandono de una obra a los fines de asignarla de manera directa a otro contratista. Este es el caso de una persona, quien hizo reserva de su nombre, que habiendo ganado una licitación fue víctima de retrasos en los pagos hasta que fue relevado por una constructora a quien se le adjudicó la obra de manera directa.

«En el mejor de los casos, como en el mío, por lo menos te llegan a pagar lo que avanzaste, pero lo hacen de forma tan lenta que es imposible que puedas cumplir con el cronograma y eso tiene un objetivo», explicó el proveedor de una empresa a Panorama.

Algunas de las empresas que mayores montos económicos manejaron por medio de procesos de excepción en 2023 fueron las siguientes:

  1. CECOMSA, SRL RD$ 1,758,819,410.76
  2. Caribe Tours, SA RD$ $936,000,000.00
  3. Magna Motors, SA RD$ 585,222,800.04
  4. Constructora Mar, S.R.L.  555,564,073.09 
  5. Constructora Clafa, SRL. RD$ 481, 746,347.45
  6. Guzmán Rodríguez & Asociados, SRL.  423,612,384.37 
  7. Hotelera Bávaro, SA RD$423,000,000.00
  8. Midas Dominicana, SA.  RD$ 417,130,000.00
  9. Constructora L. A. S., SRL RD$ 379,702,942.30
  10. Consorcio Rylco & Asociados RD$371,096,680.38

Solo entre estas empresas fueron adjudicados por procesos de excepción en el año 2023, más de 6 mil millones de pesos, lo que representa más que la asignación presupuestaria del mismo periodo de los ministerios de Trabajo, Cultura y Juventud juntos.

Y no es que critiquemos de por sí a la modalidad de la excepción como proceso porque sabemos que en algunos casos se amerita, como en los ya mencionados de emergencia nacional, urgencia, así como también el que se destina para el apoyo a las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYMES), pero al ver los grandes montos que se les destinan a las empresas no clasificadas, entendemos que se pierde el equilibrio y se normaliza muchas veces algo que tiene un carácter especial.

Una tendencia preocupante

Si bien es comprensible que en ciertas circunstancias se requiera una respuesta rápida y flexible, la amplitud de las justificaciones de estas excepciones podría facilitar el abuso y la falta de escrutinio adecuado en las decisiones de compra.

En la práctica, las compras por excepción, sin la debida publicidad y transparencia, dificulta el control social y la rendición de cuentas debido a que se adjudican de manera directa.

En términos sencillos, las instituciones públicas están realizando muchas compras sin llevar a cabo un proceso competitivo que garantice la mejor oferta para el Estado, esto significa que podrían estar pagando más por bienes y servicios, o incluso recibiendo productos de menor calidad.

Un caso destacado es esta adjudicación express:

El Instituto Nacional de Bienestar Estudiantil (INABIE), decidió, en tan solo 29 minutos, adjudicar mediante un proceso de excepción la contratación de una nave a un único proveedor por más de 83 millones de pesos. Esto ocurrió el pasado 16 de abril del presente año y fue el procedimiento INABIE-CCC-PEPU-2024-0004. Esta negociación no es más que una recontratación por dos años del mismo almacén contratado en el 2022, que al parecer no tuvieron el tiempo suficiente para prever sus necesidades de espacio, pese a saber que sus requerimientos crecen conforme pasa el tiempo y aumenta la matricula estudiantil.

En esos dos años, con la correspondiente voluntad, se hubiese tenido la oportunidad de que la institución planteara sus necesidades de manera pública y otros oferentes se preparan con antelación para poder competir y generar así mayores opciones y, por consiguiente, mejores precios al Estado dominicano.

La decisión se basó en la resolución administrativa 02-24 del comité de compras de la mencionada institución, siendo un vivo ejemplo de lo que no se debe hacer si también se quiere diversificar la oferta y fortalecer la presencia de nuevos licitadores.

Proveedor único

Esta excepción se aplica cuando solo hay un proveedor que puede suministrar un bien o servicio específico. Puede ocurrir en situaciones donde se necesite compatibilidad con equipos existentes o el uso de tecnologías patentadas o marcas exclusivas. En tales casos, la entidad contratante puede justificar la contratación directa del proveedor único sin recurrir a procesos de licitación.

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