Panorama Opinión. Durante años, gran parte de la discusión sobre el referéndum estuvo concentrada en la mora legislativa y en la ausencia de las leyes que la Constitución ordenó aprobar desde el año 2010. La conversación jurídica ha girado en torno al incumplimiento congresual, a las omisiones legislativas y a las decisiones del Tribunal Constitucional relacionadas con ese tema.
Sin embargo, hay una dimensión de esta discusión que todavía no ha recibido suficiente atención dentro del debate público y jurídico nacional, relacionada con las garantías que deberían acompañar un eventual proceso de referéndum en nuestro país.
Sabemos que la Constitución dominicana incorporó mecanismos de participación directa mediante los artículos 203, 210 y 272, reconociendo consultas populares, referendo aprobatorio y formas de intervención ciudadana en asuntos de especial relevancia constitucional. Junto a ello, la décima disposición transitoria de la modificación constitucional de 2024 ordenó expresamente que “en un plazo no mayor de siete legislaturas consecutivas” debían aprobarse las leyes complementarias relativas al referendo y al referendo aprobatorio.
Esa previsión pone de relieve que el constituyente concibió la regulación del referéndum como una cuestión importante para completar el diseño democrático previsto por la Constitución de 2010.
El paso de los años sin regulación produjo un intenso debate constitucional sobre la omisión legislativa y ejemplo de esto lo constituye la sentencia TC/0113/21, la cual colocó el tema en el centro de la discusión al reconocer que la inercia prolongada del legislador frente a determinados mandatos constitucionales podía comprometer la supremacía de la Constitución y afectar mecanismos vinculados al fortalecimiento democrático.
Posteriormente, el Tribunal Constitucional, mediante la sentencia TC/0487/24, modificó ese enfoque al sostener que las omisiones legislativas absolutas escapaban al control concentrado mediante acción directa de inconstitucionalidad, debido a que dicho proceso está diseñado para confrontar normas existentes con la Constitución y no la ausencia total de legislación.
No obstante, aun después de esas decisiones, el debate ha continuado enfocado casi exclusivamente en la inexistencia de la ley pendiente, aun cuando en los últimos años se han retomado iniciativas legislativas sobre referéndum, plebiscito y consultas populares. Sin embargo, gran parte de la discusión pública sigue dejando en segundo plano una cuestión que podría ser más profunda, relacionada con las condiciones bajo las cuales se forma la voluntad ciudadana en un proceso de democracia directa.
Precisamente ahí aparece un aspecto que considero ha ocupado poco espacio dentro de la discusión jurídica y pública de este tema y es el relacionado con los estándares desarrollados por la Comisión de Venecia, órgano consultivo del Consejo de Europa especializado en 1 democracia constitucional, procesos electorales y mecanismos de participación directa. Su Código de Buenas Prácticas sobre Referendos contiene lineamientos importantes para países donde las desigualdades comunicacionales, el impacto de las redes sociales y los escenarios de división política tienen capacidad de influir sobre la deliberación pública.
La Comisión de Venecia desarrolla cuestiones que, aunque parecen técnicas, en realidad poseen un importante impacto democrático, entre ellas la claridad de la pregunta sometida a consulta y la necesidad de impedir formulaciones ambiguas. Veamos un ejemplo. Una pregunta sometida a referéndum puede aparentar neutralidad y, sin embargo, encontrarse formulada de manera emocionalmente condicionante para el electorado. Imaginemos una consulta planteada en los términos siguientes: “¿Está usted de acuerdo con adoptar medidas constitucionales para garantizar la seguridad ciudadana y proteger el futuro de las familias dominicanas?”. Aunque de entrada la ciudadanía podría responder “sí” o “no”, resulta difícil oponerse a una pregunta construida con expresiones tan positivas y amplias, lo natural es que la mayoría responda que sí.
Sin embargo, una formulación de esa naturaleza podría terminar facilitando la aprobación de medidas relacionadas con mayores facultades de vigilancia estatal, restricciones a protestas o ampliación de competencias excepcionales de las autoridades, que podrían terminar posteriormente en conflictos sobre el verdadero alcance de lo aprobado por el electorado, los cuales quedarían a su vez en manos del legislador y de los jueces, precisamente aquello que en principio se pretendía evitar mediante el mecanismo de referéndum.
Es por ello, que la experiencia comparada demuestra que las consultas populares pueden terminar convirtiéndose en escenarios de manipulación emocional o desinformación cuando no existen límites precisos sobre propaganda, financiamiento y acceso equilibrado a la información. La realidad actual, marcada por campañas digitales y circulación acelerada de información falsa, vuelve todavía más importante la necesidad de proteger la formación libre de la voluntad popular.
Vale la pena señalar que esos estándares han servido de referencia en distintos países al momento de discutir o evaluar mecanismos de consulta popular. En España, por ejemplo, el referéndum se encuentra regulado en el artículo 92 de su Constitución y desarrollado mediante la Ley Orgánica 2/1980, que establece las condiciones y procedimientos aplicables a distintas modalidades de consulta. Asimismo, las recomendaciones de la Comisión de Venecia han sido tomadas en consideración en debates constitucionales y electorales desarrollados en países como Italia, Rumanía y Moldavia, particularmente en discusiones relacionadas con reformas constitucionales y consultas populares.
Por tanto, el hecho de que el constituyente haya concebido el mecanismo sobre respuestas afirmativas o negativas no elimina la necesidad de garantizar claridad y neutralidad en la formulación de la pregunta sometida a consulta. Una pregunta puede permitir formalmente responder “sí” o “no” y, aun así, encontrarse estructurada de manera confusa, afectando la calidad de la consulta.
Por esa razón, el reto que tenemos por delante es garantizar que cualquier mecanismo de participación directa funcione dentro de un escenario de información fácil de comprender para cualquier ciudadano y de debate responsable, especialmente en tiempos donde las redes sociales y la desinformación influyen cada vez más sobre la opinión pública.
